الدولة واللادولة في العراق/ الجزء6

الدكتور مصدق عادل

كلية القانون – جامعة بغداد

مركز حمورابي للبحوث والدراسات الاستراتيجية

بعد أنْ تناولنا في الدراسات السابقة العديد من مظاهر اللادولة في العراق، وما يتوجب عليه أنْ تكون عليه، فإنه وجدنا ضرورة التصدي لمظاهر الدولة واللادولة في المنهاج الوزاري لحكومة السيد مصطفى الكاظمي، وذلك من خلال المقارنة والمقاربة بين البنود النظرية والمتحقق الفعلي في ارض الواقع، من أجل محاولة إجراء تقويم أولي لهذا المنهاج، فضلاً عن تصحيح المسارات المتباطئة في التنفيذ، وبالأخص بعد انقضاء 100 يوم من التصويت على هذا المنهاج والكابينة الوزارية.

وأول ما يلاحظ بهذا الصدد هو أنَّ مجلس النواب العراقي أقر بأغلبية عدد أعضائه المنهاج الوزاري الذي قدمه رئيس مجلس الوزراء وفقاً لاحكام المادة (76/رابعاً) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005[1]، بتاريخ (6/5/2020)، لذا فان مدة الـ(100) يوماً تنتهي بتاريخ 5/8/2020.

وبالرجوع إلى بنود هذا المنهاج نجد أنه حدد (8) أولويات[2] و(7) محاور[3]، ولقد تم تشكيل لجنة نيابية لدراسته بموجب الأمر النيابي رقم (49) في 29/4/2020، والتي اقترحت إجراء بعض التعديلات عليه، ومن ثم اصبح المنهاج الوزاري بمثابة العقد الذي التزمت به الحكومة في مواجهة مجلس النواب من جهة، باعتباره السلطة المختصة بإقراره، وفي مواجهة الشعب العراقي من جهة أخرى باعتباره المستفيد منه.

وبعد انتهاء مدة (100) يوماً الممنوحة للوزارة – ووفقاً للتقاليد البرلمانية التي تم السير عليها في الحكومات السابقة- وبالتحديد 5/8/2020 نجد أنه كان من الواجب أنْ يصار إلى قيام لجنة مراقبة تنفيذ البرنامج الحكومي والتخطيط الاستراتيجي من تلقاء نفسها بتقديم تقريرها إلى رئيس مجلس النواب لغرض عرضه أمام أعضاء المجلس عن الخطوات والإجراءات الحكومية المتخذة خلال الفترة المذكورة أعلاه، غير أنَّ اللجنة لم تقم بهذا الإجراء من تلقاء نفسها، كما لم يقم رئيس المجلس أو نائبيه بتوجيه اللجنة بذلك، ولا نعلم أسباب هذا السكوت، وتعطيل عمل اللجنة المذكورة.

هذا من جهة، ومن جهة أخرى فإنه من امعان النظر في المحور الأول من المنهاج نجد أنَّ رئيس مجلس الوزراء قام بتحديد موعد إجراء الانتخابات المبكرة في 6/6/2020، غير أنَّ هذا التحديد لم يراعى فيه الالتزام بالإجراءات والسياقات الدستورية والقانونية[4]، كما بيناها في المقالات السابقة.

أما بالنسبة إلى المحور المتعلق بجائحة كورونا ووضع أسس نظامٍ صحيٍّ حديثٍ برؤية مستقبلية كما ينص عليه المنهاج الوزاري، فمع الإقرار بتوفير الحكومة التخصيصات المالية اللازمة للمؤسسات الصحية، غير أنه لم يصار لغاية يومنا هذا إلى الشروع بوضع أو إعداد مشروع ومتطلبات النظام الصحي الحديث المشار إليه في ظل تزايد أعداد المصابين بهذا الوباء.

وينطبق الحكم ذاته بالنسبة إلى حصر السلاح بيد الدولة، وفرض التزام الجميع بالقانون والخضوع لأحكامه، إذ لا يعدو عن كونه مجرد شعار إعلامي ذي صبغة سياسية بحتة، ولم يتحقق منه إلا النزر اليسير، إذ لم يتم تجهيز القوات المسلحة والأجهزة الأمنية بالأسلحة المتطورة المتعاقد بشأنها مع العديد من الدول، والتي يتم بموجبها تحقيق السيادة الوطنية التامة للعراق بمعزل عن سلطات الاحتلال والتدخلات الخارجية في الشأن العراقي للقول بانتفاء الحاجة للسلاح، وضرورة حصره بيد الدولة، فضلاً عن استمرار مخاطر التنظيمات الإرهابية بين سوريا والعراق وحسب الاحصائيات التي أصدرتها الأمم المتحدة والبالغة ما يقارب (10000) إرهابي.

أما بالنسبة إلى مشروع قانون الموازنة العامة الاستثنائي لعام 2020 فلقد أصبح نسياً منسياً، ومن ثم يلاحظ تنصل مجلس الوزراء عن هذه الأولوية باجتهاد شخصي، وبتفسيرات ومبررات مغلوطة منها الاكتفاء بإقرار مجلس النواب قانون الاقتراض المحلي والخارجي لتمويل العجز المالي لعام 2020، مما يشكل مخالفة دستورية صريحة للمادة (62/اولاً) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005، ويحمل في طياته الكثير من أوجه الفساد المالي، بالأخص إذا ما علمنا وجوب تقديم الحساب الختامي للسنة الماضية وفقاً لنصوص قانون الإدارة المالية رقم (6) لسنة 2019.

وينطبق الحكم ذاته بالنسبة إلى مطالب المتظاهرين، ومنها توفير فرص العمل والتعيينات في دوائر الدولة والقطاع العام، إذ قامت الحكومة بإجراءات خجولة بهذا الشأن، دون أنْ يتسع هذا الدور ليصل إلى حد الاستجابة الكلية لهذه المطالب، رغم تكرار هذا البند في أكثر من موضع من المنهاج الوزاري.

أما بالنسبة إلى إجراء مفاوضات مع الدول المشاركة في التحالف الدولي بما يضمن تحقيق تطلعات العراقيين بالسيادة الكاملة في ضوء مصالح العراق وعدم المساس بأمنه الداخلي، فتجدر الإشارة إلى التعمد الحكومي بعدم تنفيذ القرار النيابي الصادر في 5/1/2020 المتضمن إلزام الحكومة بإنهاء طلب المساعدة من التحالف الدولي والزام القائد العام للقوات المسلحة بإنهاء التواجد الأجنبي في الأراضي العراقية إلا بأعداد قليلة ومحدودة في صيغة مستشارين، وليس بأعداد ضخمة وفي صيغة محتلين للقواعد العسكرية الثابتة المقامة على الأراضي العراقية[5].

أما المحور الثاني من المنهاج الوزاري نجد أنه تطرق إلى واجب الجيش في حماية حدود العراق وسيادته، وهو الأمر الذي لم يحصل في ظل الانتهاكات المستمرة لتركيا وقيامها باحتلال الأراضي العراقية في إقليم كردستان- العراق بعمق يتجاوز (10كم2) بتاريخ 16 حزيران 2020 ولغاية يومنا هذا، فضلاً عن انشاء ثكنات ونقاط عسكرية تركية في الأراضي العراقية تبلغ ما يقارب (43) ثكنة، وسبقها القيام بطلعات جوية في السماء العراقية وتنفيذ غارات وقصف للمقار في الأراضي العراقية، دون اتخاذ إجراءات عسكرية رادعة من قبل القائد العام للقوات المسلحة أو وزير الدفاع أو قوات البيشمركة لردع هذا الاحتلال او انهائه، مما يشكل اخلالاً وانتقاصاً من السيادة العراقية المنصوص عليها في المواد (1) و(109) و(50) و(79) من الدستور، ومن ثم تنصلاً من تنفيذ المنهاج الوزاري.

أما المحور الثالث من المنهاج الوزاري المتعلق بالاقتصاد والاستثمار، فعلى الرغم من اشارته إلى (تشكيل المجلس الأعلى للإعمار والاستثمار)، وهي بادرة جيدة، غير أنه لم يتخذ مجلس الوزراء أي إجراءات فعلية لتشكيل هذا المجلس، أو تقديم مشروع القانون الخاص به إلى مجلس النواب لغاية يومنا هذا.

وينطبق الحكم ذاته فيما يتعلق باستكمال مشروع (الحكومة الالكترونية العراقية)، إذ لم يتم استكمال هذا المشروع أو إعداد مشروع قانون الحكومة الالكترونية العراقية على أقل تقدير، باستثناء التوجيه بأتمتة بعض المنافذ الحدودية، فضلاً عن تأخر استكمال إجراءات اعتماد الرقم الوظيفي، وكذلك عدم الشروع بحركة الإصلاح الإداري الشامل في مؤسسات الدولة، ومن بينها القضاء على الحلقات الإدارية الفائضة التي أشار اليها المنهاج الوزاري، مما يعني أنها بقيت مجرد حبر على ورق.

فضلا ًعن تنصل الحكومة من وعودها التي أشارت إليها اللجنة النيابية لدراسة المنهاج في ما يتعلق بعقود تراخيص النفط[6]، فلم يتم مراجعتها على أساس النفط المصدر الفعلي، وليس النفط المنتج، وبالأخص في ظل التخفيض الحاصل في تصدير النفط العراقي من قبل منظمة أوبك.

فيما جاء المحور الرابع المتعلق ليعالج ركائز العلاقات الخارجية، ومع الإقرار بأهمية الزيارات الخارجية للحكومة العراقي في تعميق العلاقات العراقية وتحقيق الرؤية الشخصية لرئيس وأعضاء مجلس الوزراء، غير أنه لم تتخذ خطوات فاعلة ومؤثرة في تنفيذ مبدأ “توازن العراق”، ولم نجد خطوات واضحة وملموسة بشأن عدم تبني سياسة المحاور، لذا فإنه من الصعوبة الحكم المبكر على هذا الملف بالسلب أو الايجاب المطلق.

وفيما يتعلق بالمحور الخامس المتعلق بمكافحة الفساد والإصلاح الإداري نجد أنه لم يكن أفضل من سابقاته، إذ لم تتحقق أي منجزات فعلية في الواقع العملي، باستثناء تشكيل “اللجنة التحقيقية العليا لقضايا الفساد الكبرى والجرائم الاستثنائية” بتاريخ 31 اب 2020، دون وجود نصوص الدستورية والقانونية الخاصة بذلك كما بينا سابقاً، ودون تحقيق التكامل في أدوار الأجهزة الرقابية المشار إليها، والتي يتوجب أنْ يسبقها التعيين الأصولي وليس استمرار التكليف وكالة لكل من رئيس هيئة النزاهة وديوان الرقابة المالية ورئيس مكتب الادعاء العام لمكافحة الفساد المالي والإداري وانهاء الإدارة بالوكالة في ظل استمرار بعض شاغلي الدرجات الخاصة والمدراء العامون في تقاضي مخصصات المنصب الاستثنائية.

بل وصل الأمر إلى شيوع ظاهرة “المناصب بالتكليف” كحيلة قانونية للتخلص من تطبيق احكام قرار مجلس قيادة الثورة (المنحل) رقم (12) لسنة 1997 الذي حدد المدة القصوى بـ(3) أشهر، وانتحال صفة “أصالة” من قبل شاغلي غالبية هذه المناصب رغم انتهاء هذه المدة دون رقيب أو حسيب.

أما المحور السادس المتعلق بالعدل فهو معيار عام وفضفاض، ولم نجد أي خطوات واضحة ومؤثرة بهذا الشأن، باستثناء الزيارات الإعلامية الميدانية لرئيس مجلس الوزراء إلى مراكز الاعتقال، من أجل التأكد من إطلاق سراح المتظاهرين، فضلاً عن استخدامه مصطلحات قانونية غير عراقية كاللوائح، واقتراح القوانين المتعلقة بالسلطة القضائية رغم أنها من اختصاص مجلس القضاء الأعلى والمحكمة الاتحادية العليا وفقاً لمبدأ الفصل بين السلطات[7].

أما بالنسبة إلى المحور السابع المتضمن اعتماد الاحتجاج السلمي طريقاً لارشاد الدولة، فعلى الرغم من إشارة المنهاج الوزاري إلى تشكيل “المجلس الاستشاري التطوعي للشباب”، غير أنه لم يصار إلى تحقيق المطالب والآمال التي يتطلع لها الشاب العراقي وهو “العيش في حياة حرة كريمة”، وذلك من خلال عدم التزام الحكومة بتوفير فرص العمل لكل مواطن قادر عليه، إذ لم يتم التعاطي مع ملف التعيينات إلا بصورة جزئية وانتقائية، وبعيداً عن مجلس الخدمة العامة الاتحادي المشكل وفق القانون رقم (4) لسنة 2009، وعلى الرغم من إحالة ما يقارب (250000) موظفاً إلى التقاعد وتوفر الدرجات الوظيفية الشاغرة للسنة المالية الحالية، فضلاً عن ذلك فإنه يجب أنْ لا نغفل عن قيام الحكومة بالمصادرة العلنية لحقوق حملة الشهادات العليا والخرجين الأوائل وفقاً للقوانين النافذة، ومنها قانون تشغيل حملة الشهادات العليا رقم (59) لسنة 2017، وقانون تشغيل الخريجين الاوائل رقم (67) لسنة 2017، فأين سيادة القانون والمساواة والعدل من ذلك؟

أما فيما يتعلق بالعلاقة بين الحكومة الاتحادية وحكومة إقليم كردستان والمحافظات فقد حدد المنهاج الوزاري عدة خطوات، ومنها: سن التشريعات اللازمة لتنظيم هذه العلاقة، والعمل على إنهاء الملفات العالقة، غير أنه لم يتم الالتزام بذلك، فضلاً عن تحويل مليارات الدنانير العراقية إلى إقليم كردستان- العراق، وهو الأمر الذي حدا ببعض أعضاء مجلس النواب إلى توجيه أسئلة برلمانية إلى رئيس مجلس الوزراء عن أسباب هذه التخصيصات المخالفة للدستور والقانون والمنهاج الوزاري[8].

كما يلاحظ أيضاً عدم قيام مجلس الوزراء بتقديم أي مشروع قانون يتعلق بحل هذه الخلافات بين الإقليم والحكومة المركزية، ومنها مشروع قانون النفط والغاز الاتحادي رغم قيام الإقليم بإصدار قانون النفط والغاز لإقليم كردستان رقم (22) لسنة 2007، وكذلك مشروع قانون المحكمة الاتحادية العليا الذي يوجد عليه خلافاً شديداً بين مكونات الشعب العراقي، وكذلك مشروع قانون الموازنة العامة الاتحادية لعام 2020 وتحديد حصة الإقليم منه.

وإزاء ما تقدم فإنَّ رئيس مجلس النواب ونائبيه عموماً و لجنة مراقبة تنفيذ البرنامج الحكومي والتخطيط الاستراتيجي ملزمة وفق التشريعات النافذة، ومنها النظام الداخلي لمجلس النواب بتقديم تقرير تفصيلي وبالأرقام عن نسب المنجزات المتحققة وغير المتحققة من المنهاج الوزاري، وعلى غرار ما فعلته هذه اللجنة مع حكومة السيد (عادل عبد المهدي)، تطبيقاً لمبدأ المساواة أمام القانون بين الوزارات المتعاقبة، وبالأخص إذا ما علمنا أنَّ السيد رئيس مجلس الوزراء قبل التصويت على منهاجه قد صرح بالحضور الشهري أمام مجلس النواب لبيان المنجز، وهو الأمر الذي لم يتحقق في الواقع العملي.

وفي الوقت ذاته فإننا ندعو السيد رئيس مجلس الوزراء إلى الالتزام بالمنهاج الوزاري المصوت عليه من مجلس النواب، كونه وثيقة قانونية تضاف إلى نصوص الدستور والقوانين النافذة، مع ضرورة السعي الحثيث إلى تحويل بنود هذا المنهاج إلى واقع عملي، وليس مجرد وعود وآمال بعيدة عن متطلبات دولة القانون، على أنْ يصار إلى اشراك مجلس الوزراء في رسم السياسة العامة وفقاً للمادة (80/اولاً) من الدستور، وتحديد سقوف ومددة زمنية لتنفيذ هذا المنهاج.

كما ندعو النواب بصفتهم ممثلين عن الشعب العراقي بأكمله وفقاً للمادة (49/اولاً) من الدستور العراقي إلى ممارسة دورهم الرقابي على مجلس الوزراء والمنهاج الوزاري وفقاً للمادة (61/ثانياً) من الدستور تحقيقاً لمبدأ السيادة للقانون المنصوص عليه في المادة (5) من الدستور العراقي.

[1] – تنص المادة (76) من الدستور على انه (رابعاً: يعرض رئيس مجلس الوزراء المكلف أسماء أعضاء وزارته والمنهاج الوزاري على مجلس النواب، ويُعد حائزاً ثقتها عند الموافقة على الوزراء منفردين، والمنهاج الوزاري، بالأغلبية المُطلقة).

[2] – تتمثل الأوليات الثمانية التي احتواها المنهاج الحكومي بـ(1- إجراء انتخابات مبكرة بعد استكمال القانون الانتخابي، وتفعيل مفوضية الانتخابات وتطبيق كامل لقانون الأحزاب، لضمان حماية العملية الانتخابية ونزاهتها، بالتعاون مع الامم المتحدة.2- تسخير امكانيات الدولة لمحاربة جائحة كورونا، ووضع أسس نظام صحي حديث برؤية مستقبلية.3- فرض هيبة الدولة من خلال حصر السلاح بيد المؤسسات الحكومية والعسكرية.4- إعداد مشروع قانون موازنة استثنائي يعمل حال اقراره من مجلس النواب على التعامل مع الأزمة الاقتصادية الحالية، وتداعيات انهيار اسعار النفط. وتراعي الدولة من خلال قانون الموازنة كل المواطنين وتهتم بالمحافظات كافة، المحافظات الجنوبية والمحافظات التي تعرضت للدمار بسبب تنظيم داعش وإقليم كردستان.5- فتح حوار وطني مسؤول وصريح مع فئات المجتمع العراقي بهدف الاصغاء إلى مطالب حركة الاحتجاج السلمي، وتطبيق اولوياتها الوطنية، والشروع بحملة شاملة للتقصي والمساءلة بشأن احداث العنف التي رافقت الاحتجاجات وتطبيق العدالة بحق المتورطين بالدم العراقي، والعمل على الاهتمام بعوائل الشهداء، والتكفل بمعالجة الجرحى والعمل الجاد والفوري لغلق ملف النزوح وعودة المواطنين إلى ديارهم.6- حماية سيادة العراق وأمنه، والعمل على انتاج رؤية وطنية مشتركة للتفاوض بشأن مستقبل تواجد القوات الأجنبية في العراق ضمن نطاق الحفاظ على امن البلاد واستمرارية مكافحة فلول الارهاب وخلاياه.7- مكافحة الفساد والعمل على حماية ثروات البلاد الطبيعية وتطويرها.8- ترسيخ قيم المواطنة مع احترام التنوع الديني والعرقي والقومي في العراق وتمثيله في مفاصل الدولة).

[3] – جاءت محاور المنهاج الحكومي السبعة بالآتي: (أولاً: الأولويات. ثانياً: تطوير المؤسسات العسكرية والأمنية وإصلاحها. ثالثاً: الاقتصاد والاستثمار رؤية الدولة. رابعاً: ركائز العلاقات الخارجية. خامساً: مكافحة الفساد والإصلاح الإداري. سادساً: العدل معياراً للدولة الناجحة. سابعاً: الاحتجاج السلمي طريقاً لإرشاد الدولة).

[4] – ينظر المادتان (56/اولاً) و(64) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005، وكذلك المادة (7/ثانياً وثالثاً) من قانون انتخابات مجلس النواب رقم (45) لسنة 2013 والمادة (7) من مشروع قانون انتخابات مجلس النواب المصوت عليه في 24/12/2019.

[5] – جاء في تقرير اللجنة النيابية المكلفة بدراسة المنهاج الوزاري (لما كان قرار السلطة التشريعية ممثلة في مجلس النواب والقاضي بأنهاء تواجد اية قوات أجنبية في الاراضي العراقية هو أبرز عناوين السيادة الوطنية؛ يتعين على الحكومة أن تجعل من أبرز أولوياتها التفاوض الجاد مع التحالف الدولي في العراق لتطبيق قرار مجلس النواب بخروج تلك القوات وفق مدة زمنية محددة).

[6] – جاء في تقرير اللجنة النيابية (ضرورة قيام الحكومة بتشكيل وفد تفاوضي من المختصين وذوي الخبرات الفنية والقانونية للتفاوض مع الشركات المعنية بشأن تعديل عقود جولات التراخيص النفطية في ضوء المتغيرات الدولية الحاصلة في السوق العالمية للنفط، والمصالح العليا للبلاد).

[7] – ينظر المادة (47) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005.

[8] – ينظر السؤال البرلماني الموجهة إلى رئيس مجلس الوزراء من النائب حسين علي كريم العقابي رقم 572 في 26/8/2020.