الدولة واللادولة في العراق – الجزء 28

الدكتور مصدق عادل

مركز حمورابي للأبحاث والدراسات الاستراتيجية

كثيراً ما يتشدق المسؤول التنفيذي الأول عن السياسة العامة للدولة بالتمسك بسيادة القانون وإرساء دعائم دولة المؤسسات المنصوص عليها في المادة (5) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005، وعلى الرغم من هذه الشعارات غير أنَّ الواقع العملي يشير إلى تغييب شبه كلي للقانون في غالبية الأعمال والقرارات والأوامر الصادرة من مجلس الوزراء أو رئيس مجلس الوزراء وفقاً للصلاحيات الممنوحة لكل منهما وفق لأحكام المادتين (78) و(80) من الدستور.

ولعل من أهم الانتهاكات الدستورية والقانونية هي حادثة احتراق مستشفى ابن الخطيب بتاريخ 25 نيسان 2021 والتي أدت إلى وفاة (88) شخصاً، وإصابة (110) مواطن راقد فيها، وعلى إثر ذلك ورغبة في امتصاص نقمة الشارع العراقي قرر مجلس الوزراء في جلسته الاستثنائية المنعقدة بالتاريخ المذكور سحب يد وزير الصحة ومحافظ بغداد ومدير صحة الرصافة وإحالتهم إلى التحقيق من قبل لجنة وزارية مشكلة لهذا الغرض على أنْ تنجز اعمالها خلال (5) أيام[1].

وبناء على ما تقدم يتوجب التفرقة بين ثلاث حالات من سحب يد الموظف أو المكلف بخدمة عامة، فبالنسبة إلى مدير عام صحة الرصافة فيُعد القرار الصادر من مجلس الوزراء بسحب يده من الوظيفة صحيح وموافق لقانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14) لسنة 1991، إذ ينطبق وصف الموظف على مدير عام الصحة وفق المادة (1/ثالثاً) من القانون التي تنص (ثالثاً: الموظف: كل شخص عهدت اليه وظيفة داخل ملاك الوزارة أو الجهة غير المرتبطة بوزارة)، فضلاً عن أنَّ رئيس مجلس الوزراء يتمتع بمركز الوزير في مواجهة مدير عام صحة الرصافة وفقاً للمادة (17) من القانون التي تنص (اولاً : للوزير ورئيس الدائرة سحب يد الموظف مدة لا تتجاوز (60) يوما إذا تراءى له أنَّ بقاءه في الوظيفة مضر بالمصلحة العامة أو قد يؤثر على سير التحقيق في الفعل الذي أُحيل من اجله على التحقيق ويعاد إلى نفس وظيفته بعد انتهاء المدة المذكورة إلا اذا كان هناك محذور، فيُنسب الى وظيفة أخرى)، وبدلالة المادة (14) من القانون التي أجازت لرئيس مجلس الوزراء فرض أحد العقوبات الشديدة[2]، ومن ثم نرى من جانبنا أنَّ من يملك الكل وهو سلطة فرض عقوبات انقاص الراتب وتنزيل الدرجة والفصل فإنه يملك من باب أولى فرض الاجراء الاحتياطي وهو سحب يد الموظف أو المدير العام عن العمل.

أما بالنسبة إلى مدى دستورية وقانونية سحب يد وزير الصحة من رئيس مجلس الوزراء فمع الإقرار بالحكم الوارد في المادة (78) من الدستور التي تنص (رئيس مجلس الوزراء هو المسؤول التنفيذي المباشر عن السياسة العامة للدولة… وله الحق بإقالة الوزراء بموافقة مجلس النواب)، غير أنْ ما يوجب التنويه عليه هو أنَّ رئيس مجلس الوزراء لا يعد رئيساً أعلى لوزير الصحة، فوفقاً لنصوص دستور جمهورية العراق لسنة 2005 – الذي اعتنق النظام البرلماني وفق المادة (1) منه- فإنَّ رئيس مجلس الوزراء يعد زميلاً للوزراء، يتشارك معهم في المسؤولية السياسية التضامنية، ومن ثم فلا يرتبط الوزير برئيس مجلس الوزراء بعلاقة وظيفية هرمية، ولا وجود لأي سلطة تبعية بين رئيس مجلس الوزراء وبين الوزراء، إذ إنَّ وظيفة رئيس مجلس الوزراء هي إدارة مجلس الوزراء وترأس جلساته، وليس ممارسة السلطات الرئاسية في مواجهة زملائه الوزراء، وفضلاً عن ذلك فإنَّ الجهة المختصة بمحاسبة الوزير والرقابة على أعماله تتمثل بمجلس النواب وفقاً لنص المادة (61) من الدستور الذي يملك تشكيل لجنة تحقيق نيابية وفقاً لنص المادتين (82) و(83) من النظام الداخلي لمجلس النواب[3]، بالإضافة إلى الاختصاص المعقود للجنة الصحة والبيئة بالمساءلة والإشراف والرقابة على أعمال وزير الصحة وفقاً لنصوص النظام الداخلي لمجلس النواب، ناهيك عن إمكانية اتهام الوزير جنائياً من قبل أعضاء مجلس النواب وإحالته إلى المحكمة الاتحادية العليا للبت في الاتهامات الموجهة الى وزير الصحة عن حادثة حرق مستشفى ابن الخطيب وفقاً لأحكام المادة (91/سادساً) من الدستور.

هذا من الناحية الدستورية، أما من الناحية القانونية فبالرجوع إلى قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام نجد أنها عرفت الموظف في المادة (1) منه، وحيث أنَّ الوزير لا ينطبق عليه تعريف الموظف، إذ لا يعد عنوان الوزير وظيفة داخلة ضمن ملاك الوزارة، وإنما هو الرئيس الأعلى وفقاً للمادة (1/اولاً) من القانون.

وفضلاً عن ذلك فلقد حددت المادة (2) من القانون سريان القانون على جميع موظفي الدولة والقطاع العام باستثناء منتسبو القوات المسلحة والأجهزة الأمنية والمخابرات والقضاة وأعضاء الادعاء العام، ومن ثم لم يرد أي نص يشير إلى سريان هذا القانون على الوزير أو النائب، ولو أراد المشرع ذلك لما أعوزه النص على ذلك صراحة.

كما أنَّ الوزير يعد مكلفاً بخدمة عامة وفق المادة (19) من قانون العقوبات رقم (111) لسنة 1969، لذا فليس بإمكان رئيس مجلس الوزراء سحب يده من الوظيفة، وينطبق الحكم ذاته بالنسبة إلى مجلس الوزراء، الذي لم يمنحه القانون سلطة سحب يد الوزير عن العمل.

وبالرجوع الى قانون مجلس النواب وتشكيلاته رقم (13) لسنة 2018 نجد ان المادة (27) حددت اختصاص مجلس النواب بالنص على أنه (يمارس المجلس اختصاصاته الرقابية الواردة في الدستور والقوانين النافذة والنظام الداخلي وفقاً للإجراءات المنصوص عليها في هذا القانون ونظامه الداخلي بالوسائل المتاحة بضمنها الآتي: سادساً : إجراء التحقيق مع اي من مسؤولي السلطة التنفيذية والهيئات المستقلة في الشؤون التي تدخل في اختصاصاتهم)، ويتضح من النص عدم إمكانية ممارسة سلطة سحب يد الوزير بصورة مباشرة من رئيس مجلس النواب، إلا بناء على توصية من لجنة الصحة النيابية أو اللجنة التحقيقية الخاصة التي يشكلها مجلس النواب للتحقيق في المخالفات المنسوب ارتكابها للوزير.

وينطبق الحكم ذاته بالنسبة إلى النظام الداخلي لمجلس الوراء رقم (2) لسنة 2019، إذ حددت المادة (2) منه اختصاصات مجلس الوزراء، وليس من بينها سحب يد الوزير.

وفضلاً عن ذلك فإنه بالرجوع الى صلاحيات واختصاصات رئيس مجلس الوزراء فإنَّ المادة (14) من النظام الداخلي اوجبت ممارسة الرئيس مسؤولياته مهماته المخولة له بموجب الدستور والتشريعات النافذة بموجبه بصفته المسؤول التنفيذي المباشر عن السياسة العامة للدولة والقائد العام للقوات المسلحة.

كما لم تجز المادة (15) من النظام لرئيس مجلس الوزراء سوى توجيه الوزراء بمتابعة ادائهم وحسن عمل الوزارات والتنسيق بينها، أما المادة (16/ ثانياً) من النظام الداخلي فأجازت للرئيس الطلب من مجلس النواب إقالة الوزير عملاً بأحكام المادة (78) من الدستور، ومن ثم فلا يدخل ضمن هذه الصلاحية سحب يد الوزير.

وبهذا يتضح عدم دستورية وقانونية سحب يد وزير الصحة والبيئة من رئيس مجلس الوزراء، وينطبق الحكم ذاته بالنسبة إلى مجلس الوزراء، إذ حدد الدستور والتشريعات النافذة آلية مساءلته وليس من بينها منح سلطة سحب يد الوزير من العمل، ومن ثم يتوجب الإقرار ببطلان قرار سحب يد وزير الصحة عن العمل وفقا ًلأحكام المادة (13/ثانياً) من الدستور، ويمكن القول إذا كان البطلان جزاءاً وفاقاً لكل نص قانون يصدر من مجلس النواب يخالف نصوص الدستور، فمن باب أولى إقرار هذا البطلان لكل القرارات الصادرة من رئيس مجلس الوزراء أو مجلس الوزراء التي تتعارض مع نصوص الدستور، والتي لم تمنحها سلطة سحب يد الوزير من العمل.

أما بالنسبة إلى سحب يد محافظ بغداد عن العمل فمع الإقرار بأنَّ المركز القانوني للمحافظ يعد بدرجة وكيل وزير وفقاً لأحكام المادة (24) من قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم رقم (21) لسنة 2008 المعدل[4]، غير أنَّ المحافظ لا يختص بتعيينه رئيس مجلس الوزراء – حتى في حالة غياب مجلس المحافظة لانتهاء مدة ولايته كما هو الحال عليه الان – وذلك لصراحة المادة (122) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005 التي تنص ( ثالثاً: يعد المحافظ الذي ينتخبه مجلس المحافظة الرئيس التنفيذي الأعلى في المحافظة لممارسة الصلاحيات المخول بها من قبل المجلس).

كما أنَّ المادة (7) من قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم تنص على أنْ (يختص مجلس المحافظة بما يلي: أولاً: انتخاب رئيس المجلس ونائبه بالأغلبية (المُطلقة) لعدد أعضاء المجلس في أول جلسة يعقدها المجلس بدعوة من المحافظ خلال (15) خمسة عشر يوماً من تاريخ المصادقة على نتائج الانتخابات. سابعاً:1- انتخاب المحافظ و نائبيه بالأغلبية (المُطلقة) لعدد أعضاء المجلس خلال مدة أقصاها (ثلاثون) يوماً من تاريخ انعقاد أول جلسة له. 2- إذا لم يحصل أي من المرشحين على الأغلبية (المُطلقة) لعدد أعضاء المجلس يتم التنافس بين المرشحين الحاصلين على أعلى الأصوات ويُنتخب من يحصل على أكثرية الأصوات في الاقتراع الثاني).

فضلاً عن اختلاف نظام الإدارة المحلية الذي اقره دستور جمهورية العراق في المادة (122) من الدستور والذي يتمثل باعتناق نظام اللامركزية الإدارية الواسعة للمحافظات عن النظام الاتحادي المنصوص عليه في المادة (116) من الدستور، ومن ثم يمكن القول أنَّ المركز الدستوري والقانوني للمحافظ يتماثل مع المركز القانوني لرئيس الإقليم ولرئيس مجلس الوزراء، ولهذا فلا يملك رئيس مجلس الوزراء سحب يد المحافظ من العمل، وذلك بالاستناد إلى أحكام البندين (ثالثاً) و(رابعاً) من المادة (122) من الدستور، اللذان حددا المركز القانوني للمحافظ، وآلية انتخابه ومساءلته من مجلس المحافظة وفقاً لنصوص قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم.

ولا يقتصر الأمر عند هذا الحد فحسب، بل نجد أنَّ المادة (7/ثامناً) من قانون المحافظات غير المنتظم في إقليم قد حددت آلية إقالة المحافظ ومساءلته من قبل مجلس المحافظة او مجلس النواب حصراً، ومن ثم لم تمنح ذلك لرئيس مجلس الوزراء، إذ تنص (يختص مجلس المحافظة بما يلي: ثامناً: 1– استجواب المحافظ أو أحد نائبيه بناءً على طلب (ثلث) أعضائه وعند عدم قناعة الأغلبية البسيطة بأجوبة المستجوب يعرض للتصويت على الإقالة في جلسة ثانية ويعتبر مقالاً بموافقة الأغلبية (المُطلقة) لعدد أعضاء المجلس ويكون طلب الإقالة أو التوصية بها مستنداً على أحد الأسباب الحصرية الآتية:

أ – عدم النزاهة أو استغلال المنصب الوظيفي.

ب – التسبب في هدر المال العام.

ج – فقدان أحد شروط العضوية.

د – الإهمال أو التقصير المتعمدين في أداء الواجب والمسؤولية.

2 – لمجلس النواب إقالة المحافظ بالأغلبية المُطلقة بناءً على اقتراح رئيس الوزراء لنفس الأسباب المذكورة أعلاه).

ويمكن القول أنَّ مجلس المحافظة أو مجلس النواب هو الذي يستقل بمساءلة المحافظ أو سحب يده عن العمل استناداً لنصوص القانون أعلاه، وليس مجلس الوزراء أو رئيس مجلس الوزراء، وبناء على القاعدة الفقهية التي تقضي بأنَّ (من يملك الكل يملك الجزء).

وبهذا يتضح أنَّ قرار رئيس مجلس الوزراء بسحب يد محافظ بغداد لم يراعٍ الاليات الدستورية والقانونية اللازمة لذلك، ومن ثم يُعد قرار سحب يد المحافظ غير دستوري وباطل، وذلك بالاستناد غلى المادة (13/ثانياً) من الدستور التي تنص (ثانياً: ويعد باطلاً كل نص يرد في دساتير القانون او أي نص قانوني اخر يتعارض معه).

وبناء على ما تقدم فإننا ندعو السيد رئيس مجلس الوزراء ومجلس الوزراء إلى اتباع نصوص الدستور والقوانين النافذة وعدم اغتصاب الصلاحيات وفق الاجتهادات الشخصية، إذ حدد الدستور اختصاصات رئيس مجلس الوزراء وليس من بينها سحب يد الوزير أو إقالته إلا من قبل مجلس النواب، ومن ثم ندعو إلى إلغاء قرار سحب يد وزير الصحة ومحافظ بغداد.

كما ندعو مجلس النواب إلى الإسراع في اكمال التحقيق النيابي في فاجعة العراقيين بمستشفى ابن الخطيب وبما ينسجم مع حق كل مواطن في الحياة المكفول بموجب احكام المادة (15) من الدستور، وفي حالة تأخر انجاز التحقيق فإنه بإمكان اللجنة التحقيقية النيابية الخاصة أو لجنة الصحة والبيئة النيابية تقديم طلب إلى رئيس مجلس النواب لغرض سحب يد وزير الصحة لغاية اكمال التحقيق.

وفي الوقت ذاته فإننا ندعو الادعاء العام وكل متضرر من جريمة الإهمال العمدي للوزير عن شؤون وزارته إلى مراجعة المحاكم المختصة لغرض المطالبة باتخاذ الإجراءات القانونية ضد الجناة وكل من يثبت التحقيق ادانته، فضلاً عن المطالبة بالتعويض من الحكومة عن الأضرار المادية والمعنوية التي اصابتهم جراء فقد اهاليهم عن الأعمال غير المشروعة الواقعة على النفس وفقاً لنصوص المادة (202) من القانون المدني العراقي رقم (40) لسنة 1951[5].

كما ندعو مجلس النواب والمفوضية العليا المستقلة للانتخابات إلى انهاء الانتهاكات والتدخلات الحاصلة من قبل السلطة التنفيذية ممثلة بمجلس الوزراء بعمل المحافظات والمحافظين، وضرورة التهيئة لإجراء انتخابات مجلس المحافظة وبالتزامن مع انتخابات مجلس النواب المزمع إجراؤها في 10 تشرين الثاني 2021 من أجل إعادة الاختصاص المسلوب من مجالس المحافظات بشأن مساءلة المحافظ وسحب يده من العمل في حالة تقصيره.

الهوامش:

[1] – شكلت اللجنة التحقيقية برئاسة وزير الداخلية، وعضوية كل من وزير التخطيط ووزير العدل ورئيس هيئة النزاهة ورئيس ديوان الرقابة المالية الاتحادي بالاضافة الى ممثل عن مجلس النواب بصفة عضو مراقب.

[2] تنص المادة (14/ثانيا) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام على أنه (لرئيس مجلس الوزراء أو الوزير أو رئيس الدائرة الغير مرتبطة بوزارة فرض احدى العقوبات التالية على الموظف التابع لوزارته او دائرته والمشمول بأحكام هذا القانون: أ- ‌انقاص الراتب. ب-‌ تنزيل الدرجة .ج- الفصل).

[3] – تنص المادة (82) من النظام الداخلي لمجلس النواب (للمجلس تشكيل لجان فرعية ولجان مؤقتة ولجان تحقيق بحسب مقتضيات العمل والموضوعات المعروضة عليه)، فيما تنص المادة (83) منه (يتم تشكيل اللجان المؤقتة ولجان التحقيق بموافقة أغلبية عدد الحاضرين في المجلس بناءً على اقتراح من هيأة الرئاسة أو من خمسين عضواً من الأعضاء).

[4] – تنص المادة (24) من قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم (يعد المحافظ الرئيس التنفيذي الأعلى في المحافظة وهو بدرجة وكيل وزير فيما يخص الحقوق والخدمة الوظيفية).

[5] – تنص المادة (202) من القانون المدني (كل فعل ضار بالنفس من قتل او جرح او ضرب أو أي نوع آخر من انواع الايذاء يلزم بالتعويضات من أحدث الضرر)، كما تنث المادة (203) من القانون على انه (في حالة القتل وفي حالة الوفاة بسبب الجرح او اي فعل ضار آخر يكون من أحدث الضرر مسؤولاً عن تعويض الاشخاص الذي كان يعيلهم المصاب وحرموا من الاعالة بسبب القتل والوفاة).