الدولة واللادولة – الجزء 19

الدكتور مصدق عادل

كلية القانون- جامعة بغداد

مركز حمورابي للبحوث والدراسات الاستراتيجية

في الوقت الذي كنا نأمل فيه بتطبيق مبدأي سمو الدستور وسيادة القانون المنصوص عليهما في المادتين (13) و(5) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005، غير أنَّ الواقع العملي للحكومة الثانية المشكلة برئاسة السيد (مصطفى الكاظمي) والممنوحة ثقة مجلس النواب بتاريخ 7 أيار 2020 قد أظهر لنا العديد من الانتهاكات الدستورية والقانونية، ولعل من أهمها قيام مدير مكتب رئيس الوزراء بإصدار الأوامر الديوانية الخاصة بتكليف بعض رؤساء الهيئات المستقلة ومجالس الإدارة (مجلس الأمناء) فيها بعيداً عن الإجراءات الدستورية والقانونية المحددة، وتمثل آخرها بقيام مدير مكتب رئيس الوزراء بإصدار العديد من أوامر تكليف المدراء العامين المخالفة للقانون^[1]، فضلاً عن مفاتحة وزير الصناعة والمعادن بموجب الكتاب المرقم م.ر.و/س/د7/ 20/1975 في 23/12/2020 بلهجة شديدة بضرورة تنفيذ أوامر وتوجيهات رئيس مجلس الوزراء خلال (72) ساعة، وبخلاف ذلك فإنه سيصار إلى تحريك الدعوى الجزائية ضد الوزير وفق أحكام المادتين (329/1) و (330) من قانون العقوبات رقم (111) لسنة 1969^[2]، لذا فقد ارتأينا في هذه الدراسة معالجة المركز القانوني لمدير المكتب، وكذلك استعراض صلاحياته وفقاً لنصوص الدستور والتشريعات العراقية.

بادئ ذي بدء فإنَّ مركز رئيس مجلس الوزراء يتجسد بالرجوع إلى نصوص دستور جمهورية العراق لسنة 2005، إذ تنص المادة (78) منه على أنَّ (رئيس مجلس الوزراء هو المسؤول التنفيذي المباشر عن السياسة العامة للدولة، والقائد العام للقوات المسلحة، يقوم بإدارة مجلس الوزراء، ويترأس اجتماعاته، وله الحق بإقالة الوزراء بموافقة مجلس النواب).

يتضح أنَّ رئيس مجلس الوزراء ينحصر اختصاصه – في إطار علاقته مع الوزير- بـ (إدارة مجلس الوزراء)، وليس من بينها إلزام الوزير بالتوجيهات أو الأوامر المخالفة لنصوص الدستور والقوانين النافذة، وذلك لأنَّ رئيس مجلس الوزراء يُعد زميلاً للوزير، وليس رئيساً أعلى له وفقاً لقواعد ومبادئ النظام البرلماني الذي اعتنقه دستور جمهورية العراق في المادة (1) منه.

هذا من جهة، ومن جهة أخرى فإنه بالرجوع إلى المادة (5) من الدستور فإنه تنص على أنَّ (السيادة للقانون)، لذا يتوجب أنْ تكون توجيهات وأوامر رئيس مجلس الوزراء صادرة بالاستناد إلى نصوص الدستور ومتطابقة مع القانون من أجل إمكانية إلزام الوزير بتطبيقها.

كما أنَّ المادة (13) من الدستور تنص على أنْ (أولاً: يُعَدُّ هذا الدستور القانون الأسمى والأعلى في العراق، ويكون ملزماً في أنحائه كافة، وبدون استثناء. ثانياً: لا يجوز سن قانون يتعارض مع هذا الدستور، ويُعد باطلاً كل نصٍ يرد في دساتير الأقاليم، أو أي نص قانوني آخر يتعارض معه).

فإذا كان البطلان جزاءً وفاقاً لكل قانون يصدره مجلس النواب يخالف الدستور، فمن باب أولى يكون البطلان جزاءً لكل توجيه أو أمر صادر من رئيس مجلس الوزراء أو مدير مكتبه يكون مخالفاً لنصوص الدستور.

ناهيك عن الالتزام الدستوري الذي تضمنته أحكام المادتين (50) و(79) من الدستور التي اوجبت على كل من رئيس مجلس الوزراء والوزراء تطبيق التشريعات بأمانة وحياد.

وفضلاً عن ذلك فإنه بالرجوع إلى المادة (80/ثالثاً) من الدستور فإنها منحت مجلس الوزراء سلطة إصدار الأنظمة والتعليمات والقرارات بهدف تنفيذ القوانين، ومن باب أولى يتوجب أنْ تكون التوجيهات والأوامر الصادرة من رئيس مجلس الوزراء مطابقة لنصوص القانون من اجل إمكانية الاحتجاج بها في مواجهة الوزير وإلزامه بتطبيقها.

ويكمن السبب في ذلك هو أنَّ المبدأ العام يتمثل في وجوب أنْ يصار إلى الاستناد إلى النصوص الدستورية بأكملها، وعدم تجزئتها وفقاً لقواعد تفسير النصوص، ويشكل ذلك مخالفة لأبجديات التفسير التي لم تجز تجزئة النصوص الدستورية، إذ إنها تشكل وحدة واحدة لا تتجزأ، ومن ثم كان يتوجب على مدير مكتب رئيس الوزراء أنْ يستوثق من قانونية التوجيه الصادر من رئيس مجلس الوزراء ومدى موافقته للدستور والقوانين النافذة قبل مطالبته الوزير بالتنفيذ القسري والجبري تحت طائلة النصوص العقابية المشار إليها في كتابه أعلاه.

كما أنَّ تدخل مدير مكتب رئيس الوزراء في إصدار الأوامر الديوانية بتعيين وكلاء الوزارة أو المدراء العامون أو تدويرهم يشكل مخالفة صريحة لأحكام المادة (61/خامساً/ب) من الدستور التي اختصت مجلس النواب المصادقة على تعيين وكلاء الوزرات وذوي الدرجات الخاصة بناء على اقتراح من مجلس الوزراء، ولم تمنح المادة أعلاه هذه الصلاحية لرئيس مجلس الوزراء أو مدير مكتبه بهذا التعيين أو التدوير للدرجات الخاصة كوكيل الوزارة ومن بدرجته.

ولا يقتصر الأمر عند هذا الحد فحسب، بل يشكل الكتاب المذكور أعلاه مخالفة قانونية صريحة، فبالرجوع إلى قانون مجلس الوزراء رقم (20) لسنة 1991 فإنه اوجب على رئيس مجلس الوزراء والوزراء الالتزام بالدستور والتشريعات النافذة، إذ تنص المادة (3) منه (يمارس المجلس سلطاته بموجب أحكام الدستور والقوانين)، فيما تنص المادة (4) منه (يمارس مجلس الوزراء الصلاحيات الآتية: ثالثاً: مُتابعة تطبيق التشريعات وإصدار القرارات اللازمة لتنفيذها)، كما أنَّ المادة (7) من القانون تنص على أنْ (يعين مجلس الوزراء المديرين العامين من غير ذوي الدرجات الخاصة ومن هم بدرجتهم في دوائر الدولة والقطاع الاشتراكي ورؤساء الوحدات الإدارية عدا المحافظين).

وهو الأمر الذي يُفهم منه أنَّ ذوي الدرجات الخاصة من وكلاء الوزرات أو غيرهم يتوجب أنْ يصار إلى تعيينهم وفق الآلية الدستورية باقتراح التعيين من مجلس الوزراء، وليس من مدير مكتب رئيس الوزراء، ومن ثم المصادقة على تعيينهم من قبل مجلس النواب.

أما بالنسبة إلى تعيين المدراء العامون أصالة فيتوجب إصدار قرار من مجلس الوزراء بذلك، وفقاً لصراحة النص المذكور أعلاه، هو الأمر الذي لم يتم مراعاته والالتزام به بهذا الشأن، وهو الامر الذي يمكن معه القول بعدم قانونية الأمر الديواني الصادر بتعيين المدير العام أصالة طالما لم يصدر قرار من مجلس الوزراء بذلك.

وفضلاً عما تقدم فإنه بالرجوع إلى قرار مجلس قيادة الثورة (المنحل) رقم (12) لسنة 1997^[3] فإنه اناط بالوزير حصراً مهمة تكليف المدير العام وليس رئيس مجلس الوزراء أو مدير مكتب رئيس الوزراء، إذ ينص (اولاً: إذا شغرت وظيفة مدير عام لأي سبب كان فللوزير المختص أو رئيس الجهة غير المرتبطة بوزارة أنْ يكلف من بين اقدم واكفا موظفي الدائرة ، أو الوزارة أو الجهة عند الاقتضاء ،الحاصلين على شهادة جامعية اولية في الاقل في الاختصاص ذي العلاقة بعمل الدائرة أو في الاختصاص المقارب له ، بتولي إدارتها وكالة ولمدة لا تزيد على ثلاثة اشهر إلى حين تعيين مدير عام اصيل لها).

يتضح من النص أعلاه أنَّ الوزير المختص أو رئيس الجهة غير المرتبطة بوزارة يعد صاحب الصلاحية والاختصاص الحصري بإصدار أوامر تكليف المدراء العامون داخل وزارته، وليس رئيس مجلس الوزراء أو مدير مكتبه.

كما أنه بالرجوع إلى النظام الداخلي لمجلس الوزراء رقم (2) لسنة 2019 فإنَّ المادة (2/ثاني عشر) منه اختصت (مجلس الوزراء)، ولم تختص مدير مكتب رئيس الوزراء بالموافقة على تعيين المديرين العامين ومن بدرجتهم على وفق القانون ونظام كبار موظفي الخدمة المدنية على وفق الدستور والتشريعات ذات الصلة النافذة بموجبه.

فضلاً عن ذلك فإنَّ المادتين (14) و (15) من النظام الداخلي لمجلس الوزراء لم تمنحا رئيس مجلس الوزراء أو مدير مكتبه الحلول محل الوزير في ممارسة الاختصاصات المناطة بالوزير أو بمجلس الوزراء حصراً^[4].

وما يؤكد أنَّ رئيس مجلس الوزراء يعد زميلاً للوزير وليس رئيساً أعلى له هو نص المادة (16/ثانياً) من النظام الداخلي لمجلس الوزراء التي تنص (للرئيس الطلب من مجلس النواب إقالة الوزير عملاً بأحكام المادة (78) من الدستور).

أما بالنسبة إلى المركز القانوني لمدير مكتب رئيس الوزراء فقد تناولته المواد (28-30) من النظام الداخلي لمجلس الوزراء رقم (2) لسنة 2019، إذ تنص المادة (28) منه (أولاً: يتولى إدارة المكتب موظف بدرجة وزير حاصل على شهادة جامعية أولية في الأقل ومن ذوي الخبرة والكفاءة والاختصاص. ثانياً: يرتبط مدير المكتب بالرئيس مباشرة وينفذ أوامره وتوجيهاته ويمارس المهمات الموكلة اليه من الرئيس. ثالثاً: يمارس مدير المكتب صلاحية الوزير المختص ومهماته المنصوص عليها في التشريعات النافذة فيما يتعلق بعمل المكتب والتشكيلات المرتبطة به).

وبهذا يتضح أنَّ المركز القانوني الممنوح لمدير مكتب رئيس الوزراء ينحصر بعمل المكتب والتشكيلات المرتبطة به في مكتب رئيس مجلس الوزراء فقط.

ومن مفهوم المخالفة فإنَّ صلاحية الوزير المختص المنصوص عليها في هذه المادة لا تمنح لمدير المكتب في مواجهة الوزراء الذي يشكلون مجلس الوزراء، وذلك لأنهم مصوت عليهم من قبل أعضاء مجلس النواب بصفتهم ممثلين عن الشعب العراقي بأكمله وفق المادة (49/اولاً) من الدستور وبدلالة المادة (76/رابعاً) من الدستور، خلافاً لمدير مكتب رئيس الوزراء الذي صدر أمر تعيينه من رئيس مجلس الوزراء.

أي: إنَّ صلاحيات الوزير المختص الممنوحة لمدير مكتب رئيس الوزراء تكون في مواجهة موظفي المكتب والتشكيلات المرتبطة به فقط، ومن مفهوم المخالفة لا يتمتع بهذا المركز في مواجهة الوزراء أو الدوائر والتشكيلات الأخرى المرتبطة بالوزارات والهيئات غير المرتبطة بوزارة.

وفضلاً عن ذلك فقد اناطت المادة (29) من النظام الداخلي لمجلس الوزراء العديد من المهام به، إذ (يختص المكتب بمتابعة تنفيذ مهمات رئيس مجلس الوزراء المحددة في الفصل الثالث من هذا النظام و إدارة شؤون مكتب القائد العام للقوات المسلحة و النظر في التظلمات و الشكاوى التي ترد إلى رئيس مجلس الوزراء بشأن أداء الوزارات و الجهات غير المرتبطة بوزارة بحضور ممثل عنها وابلاغ الجهات المعنية و متابعتها على وفق القانون والتنسيق بين الرئيس و نوابه وأعضاء المجلس ورؤساء الهيئات المستقلة و الجهات غير المرتبطة بوزارة و حكومة الاقليم و الحكومات المحلية).

أما المادة (30) من النظام الداخلي فأوجبت تحديد تشكيلات المكتب بموجب تعليمات يصدرها الرئيس، ولم تصدر هذه التعليمات لغاية يومنا هذا.

كما أنه بالرجوع إلى المادة (329) من قانون العقوبات رقم (111) لسنة 1969 اذ حددت محل الجريمة وليس من بينها (توجيهات رئيس مجلس الوزراء)، وهي (الأوامر الصادرة من الحكومة) ممثلة بمجلس الوزراء وليس الأوامر والتوجيهات الصادرة من رئيس مجلس الوزراء أو مدير مكتبه، أو (احكام القوانين) الصادرة من مجلس النواب أو (الأنظمة) الصادرة من مجلس الوزراء أو (الحكم أو الامر الصادر من المحاكم أو أية سلطة عامة مختصة)، وليس من بينها الأوامر الديوانية الصادرة من مدير مكتب رئيس الوزراء بصورة مخالفة للدستور والقوانين النافذة.

وفي الختام فإنَّ ما يلفت الأنظار هو العبارة التي وردت في كتاب مكتب رئيس الوزراء المذكور أعلاه (إنَّ الاستمرار على عدم تنفيذ أوامر وتوجيهات السيد رئيس مجلس الوزراء يجعل الإجراءات المتخذة خلافاً لذلك باطلة وعديمة الأثر)، فالتساؤل الذي يثار ما هو السند القانوني لمثل هكذا حكم؟

نخلص مما تقدم عدم قانونية قيام رئيس مجلس الوزراء أو مدير مكتبه بإصدار الأوامر الديوانية الخاصة بتكليف المدراء العامون بالمناصب وكالة إلا من قبل الوزير المختص، وذلك بالاستناد إلى نصوص الدستور والتشريعات النافذة ومن بينها قرار مجلس قيادة الثورة (المنحل) رقم (12) لسنة 1997 التي حصرت ذلك بالوزير المختص، خلافاً لما هو الحال بالنسبة إلى تعيين المدير العام أصالة، إذ يتوجب أنْ يصار إلى إصدار قرار من مجلس الوزراء بذلك.

وفي حالة الرغبة بتطبيق القانون وحصر سلطة تعيين المدراء العامون برئيس مجلس الوزراء أو مدير مكتبه فيتوجب أنْ يقوم مجلس الوزراء بإصدار تفويض اختصاص صريح بذلك، وبخلاف ذلك يمكن القول إنَّ جميع الأوامر الديوانية الصادرة بتكليف المدراء العامون أو من بدرجتهم من تاريخ 7/5/2020 ولغاية يومنا هذا – وبضمنها الأمر الديواني رقم (151) لسنة 2020 – تُعد باطلة ولا يترتب عليها أي أثر قانوني، وليس بالإمكان إلزام الوزير بتطبيقها.

في الوقت ذاته يتوجب الإقرار بعدم دستورية وقانونية توجيه رئيس مجلس الوزراء المرقم م.ر.و/د7/871 الصادر في 15/6/2020 الذي نص (وجه السيد رئيس مجلس الوزراء القائد العام للقوات المسلحة بعدم اجراء تغييرات في مناصب الدرجات الخاصة والمديرين العامين إلا بعد استحصال موافقة سيادته على ان يفاتح مكتب رئيس الوزراء بشكل مباشر في حال طلب أي تدوير أو تعيين أو تنسيب أو تكليف للدرجات آنفاً).

ويكمن السبب في ذلك أنه صادر وقيّد السلطة الممنوحة للوزير المختص بالتكليف وكالة لمدة (3) أشهر المنصوص عليها في قرار مجلس قيادة الثورة (المنحل) رقم (12) لسنة 1997، إذ عدّل نصوص القرار الذي يعد بمرتبة القانون دون الرجوع إلى مجلس النواب، فضلاً عن أنَّ التوجيه المذكور قد ترتب عليه منح رئيس مجلس الوزراء ومدير مكتبه صلاحيات واختصاصات غير منصوص عليها في القوانين النافذة التي اختصت تارة مجلس الوزراء بالتعيين أصالة، وتارة أخرى الوزير بالتعيين وكالة.

وبناء على ما تقدم ندعو إلى اتخاذ الإجراءات التي تضمن الالتزام بالدستور والقوانين النافذة:

1- إلغاء الأمر الديواني رقم (151) لسنة 2020، وذلك لأنَّ التكليف وكالة من صلاحيات وزير الصناعة، وليس من صلاحيات مدير مكتب رئيس الوزراء.

2- إلغاء توجيه رئيس مجلس الوزراء المتعلق بحصر صلاحيات التعيين والتدوير والتنسيب للدرجات الخاصة والمدراء العامون الصادر في 15/6/2020، وذلك لعدم استناده إلى أسس دستورية وقانونية سليمة.

3- توجيه مدير مكتب رئيس الوزراء وافهامه بضرورة اتباع السياقات الدستورية والقانونية في مخاطبة الوزراء ومن بدرجتهم، كونهم ممنوحين الثقة من مجلس النواب، ويتحملون المسؤولية التضامنية عن المنهاج الوزاري استناداً لقواعد النظام البرلماني والمادة (61) من الدستور، فضلاً عن مراعاة الدبلوماسية والاتكيت الحكومي في إجراء مثل هكذا مخاطبات مستقبلاً.

4- ندعو السيد رئيس مجلس الوزراء إلى الالتزام الحرفي والدقيق بأحكام قرار مجلس قيادة الثورة (المنحل) رقم (12) لسنة 1997 فيما يتعلق بتكليف المدراء العامون من قبل الوزير المختص حصراً.

5- في حالة رغبة مجلس الوزراء باستمرار مثل هكذا أوامر ديوانية بالتكليف بعد انتهاء مدة (3) أشهر فإنه يتوجب عليه القيام بإصدار تفويض لرئيس مجلس الوزراء أو مدير مكتبه، وذلك لأنَّ التفويض الصادر من مجلس الوزراء في الحكومات السابقة يطبق في الدورة الانتخابية ذاتها وعلى مجلس الوزراء في هذه الدورة، وليس بالإمكان تطبيقه في الفترات اللاحقة على انتهاء عمل الحكومة التي منح التفويض لرئيسها خلالها.

6- ندعو مجلس النواب واللجان النيابية المختصة إلى ممارسة دورها الرقابي على التعيينات والتنقلات غير القانونية للدرجات الخاصة والمدراء العامون الذين تصدر بهم أوامر ديوانية بالتكليف المؤقت من مكتب رئيس الوزراء، وحصر هذه التعيينات بالوزير المختص، مع متابعة مجلس الوزراء بشأن التعيين الأصولي للمدراء العامين وإصدار الأوامر الخاصة بذلك.

7- ندعو السيد رئيس مجلس الوزراء إلى تعديل التسمية الخاصة بمكتبه من (مكتب رئيس الوزراء) إلى (مكتب رئيس مجلس الوزراء) انسجماً مع نصوص الدستور والمواد (1) و(28) و(29) من النظام الداخلي لمجلس الوزراء.

8- ندعو السيد رئيس مجلس الوزراء إلى تطبيق المادة (30) من النظام الداخلي لمجلس الوزراء رقم (2) لسنة 2019 وإصدار التعليمات الخاصة بعمل مكتب رئيس مجلس الوزراء ومهامه.

[1] ومثاله الأمر الديواني رقم (151) الصادر بموجب كتاب مكتب رئيس الوزراء المرقم م.ر.و/د7/59/2610 في 29/7/2020 المتضمن تكليف (عزيز ناظم عبد حمادي) بمهام المدير العام للتنمية الصناعية في وزارة الصناعة، وهو شقيق وزير الثقافة والسياحة الحالي (حسن ناظم).

[2] تنص المادة (329) من قانون العقوبات (1– يعاقب بالحبس وبالغرامة أو بإحدى هاتين العقوبتين كل موظف أو مكلف بخدمة أمة استغل وظيفته في وقف أو تعطيل تنفيذ الأوامر الصادرة من الحكومة أو أحكام القوانين والانظمة أو أي حكم أو أمر صادر من احدى المحاكم أو أية سلطة عامة مختصة أو في تأخير تحصيل الاموال أو الرسوم ونحوها المقررة قانوناً)، فيما تنص المادة (330) منه (يعاقب بالحبس كل موظف أو مكلف بخدمة عامة امتنع بغير حق عن أداء عمل من أعمال وظيفته أو أخل عمداً بواجب من واجباتها نتيجة لرجاء أو توصية أو وساطة أو لأي سبب آخر غير مشروع).

[3] نشر هذا القرار في الوقائع العراقية بالعدد 3659 في 3/3/1997.

[4] تنص المادة (14) من النظام الداخلي لمجلس الوزراء (يمارس الرئيس مسؤولياته و مهماته المخولة له بموجب الدستور و التشريعات النافذة بموجبه بصفته المسؤول التنفيذي المباشر عن السياسة العامة للدولة و القائد العام للقوات المسلحة)، فيما تنص المادة (15) منه (يقوم الرئيس بتوجيه نوابه و الوزراء و من هم بدرجة وزير و رؤساء الجهات غير المرتبطة بوزارة و متابعة ادائهم و يتابع حسن عمل الوزارات و ينسق بينها).